Ze zeggen dat de Europese Unie niet democratisch is

In de felle discussies over de brexit zijn ook leugens en halve waarheden verteld. Hoogleraar Hendrik vos zoekt in een reeks voor ons uit wat waar of fout is. Vandaag deel 1: hoe democratisch is de Europese Unie?

"De Europese Unie is te veel een technocratie, een bureaucratie met anonieme ambtenaren die beslissingen nemen zonder dat ze verantwoording moeten afleggen". Zo werd het gezegd door het leave-kamp in Groot-Brittannië.

Maar zo werd het ook in andere lidstaten herhaald, net na het referendum. De Europese Unie had de brexit aan zichzelf te danken, want ze zou niet democratisch werken.

De Europese Unie neemt haar beslissingen in elk geval op een wat andere manier dan we gewoon zijn in de nationale politiek. Maar daarmee is nog niet gezegd dat het allemaal ondemocratisch is. Hoe verloopt het dan?

De grote lijnen

De heel grote lijnen worden uitgezet door de Europese Raad, de vergadering van staats- en regeringsleiders onder leiding van Donald Tusk. Die Europese Raad komt tegenwoordig ongeveer elke twee maanden bijeen en bespreekt de crisissen van het moment en dikwijls ook de algemene economische toestand van de Unie.

De leiders nemen zelden concrete beslissingen en formeel gesproken hebben ze weinig macht. Toch drukken ze wel hun stempel op de agenda en ze geven dikwijls de richting aan waarin de Europese politiek zich zal bewegen.

Zeker bij onverwachte gebeurtenissen of in noodgevallen, als er geen draaiboek is om op terug te vallen, als er onbetreden paden bewandeld worden en er veel op het spel staat, is het de Europese Raad die als eerste aan zet is.

Hoewel er zelden formeel gestemd wordt, gaan de leiders wel altijd zoeken naar een brede consensus. Het is dan ook altijd uitkijken naar de verklaringen van de Europese Raad, zeker in tijden van crisis. Er gaat heel veel gezag van uit.

Toch worden de gemaakte afspraken dikwijls niet, of maar onvolledig uitgevoerd. De Europese Raad roept bijvoorbeeld al heel lang op tot het delen van inlichtingen in de strijd tegen terrorisme, tot het uitwerken van een meer gezamenlijk asiel- en migratiebeleid of tot meer begrotingsdiscipline.

Maar als het erop aankomt, zien we dat in de praktijk lang niet altijd gebeuren. De afspraken die op dit hoogste niveau gemaakt worden, worden ook lang niet altijd vertaald in concrete wetten.

Waarover maakt de Unie wetten?

De impact van Europa wordt over het algemeen pas echt concreet via de wetten van de Europese Unie. In haast alle denkbare domeinen kan Europa vandaag wetten maken, de ene al ingrijpender dan de andere.

Allemaal samen beslaan ze nu al ongeveer 100.000 bladzijden. Er zijn Europese wetten die de post en de spoorwegen liberaliseren of die voorschrijven dat landen die hun begroting laten ontsporen moeten gesanctioneerd worden.

Er zijn ook wetten die vastleggen hoe een kinder-surprise ei er moet uitzien, of hoe rap de ruitenwisser van een tractor over en weer moet gaan. De inrichting van een varkensstal is Europees gereglementeerd, net als min of meer ons hele milieubeleid. Van de grootste kwesties tot de kleinste pietluttigheden worden vandaag Europees geregeld.

Hoe maakt Europa dan wetten?

De procedure om Europese wetgeving te maken, is betrekkelijk eenvoudig. Alles begint bij de Europese Commissie. Zij doet de wetsvoorstellen, na uitgebreid studiewerk en over het algemeen ook nadat ze allerlei betrokken belangenorganisaties heeft gehoord.

Daarna is het Europees Parlement aan zet. Het Parlement is rechtstreeks verkozen: elke vijf jaar kiezen Europeanen hun parlementsleden. In de meeste landen komen de politieke partijen met nationale lijsten, maar landen kunnen er ook voor opteren om met regionale lijsten te werken. Zo sturen wij vanuit Vlaanderen twaalf vertegenwoordigers naar het Europees Parlement.

Dat Parlement krijgt de wetsvoorstellen van de Commissie en zal ze in de meeste gevallen aanpassen: het Parlement wil dat de wetgeving strenger wordt, of net soepeler, of dat er overgangstermijnen worden voorzien. De parlementsleden kunnen suggereren om een voorstel uit te breiden of de reikwijdte ervan in te krimpen.

Anders gezegd, het Parlement timmert aan het voorstel en zal uiteindelijk tot een nieuwe tekst komen. Die wordt dan door een meerderheid van de parlementsleden goedgekeurd.

Ten slotte komt de laatste instelling in beeld, de Raad van Ministers, of kortweg de Raad (niet te verwarren met de Europese Raad, zie hoger). In de Raad zitten vakministers, één uit elke lidstaat. Welke minister dat is, hangt af van de materie die moet behandeld worden. Als de Raad een beslissing moet nemen in verband met landbouwbeleid, dan zijn het de achtentwintig (straks zevenentwintig) ministers van Landbouw die erover vergaderen. Als de Raad een energiedossier bespreekt, dan zijn het de ministers van Energie die samenkomen.

Jaarlijks zijn er ongeveer 70 à 80 vergaderingen van de Raad, maar de precieze samenstelling wisselt, al naargelang wat er besproken wordt. De Raad bouwt verder op het standpunt van het Parlement, en heeft ook de kans om het te amenderen. Als dat laatste het geval is, dan gaat de nieuwe tekst opnieuw naar het Europees Parlement. Dat kan zich dan uitspreken over het standpunt van de Raad.

Compromis

Een nieuwe Europese wet is pas goedgekeurd als eenzelfde tekst finaal de instemming krijgt van zowel het Europees Parlement als de Raad. In de meeste gevallen stemmen deze instellingen bij meerderheid. In de Raad moet de tekst gesteund worden door 55% van de lidstaten die samen 65% van de bevolking vertegenwoordigen.

Vroeger konden beslissingen alleen genomen worden bij unanimiteit onder de lidstaten en kon het Europees Parlement slechts adviezen geven. Maar in de loop van de laatste 20 à 25 jaar sneuvelde de ene na de andere unanimiteitsvereiste en is de macht van het Parlement stelselmatig uitgebreid.

Ook bij controversiële wetten, zoals de talrijke liberaliseringsmaatregelen of de beslissing dat landen met een ontsporende begroting kunnen gestraft worden, heeft het Parlement nu mee het laatste woord. Als er in het Parlement geen meerderheid voor te vinden is, gaat het allemaal niet door.

Unanimiteit?

In een heel klein aantal domeinen (bijvoorbeeld als het gaat om belastingen) is er tot op vandaag nog unanimiteit nodig onder de lidstaten vooraleer een beslissing kan genomen worden. Meestal heeft het Europees Parlement op deze terreinen alleen maar een adviesrecht, en geen volwaardig beslissingsrecht.

In deze domeinen worden, precies omwille van de moeilijke procedure, nauwelijks Europese wetten gemaakt. Daarom is het zo moeilijk om op Europees niveau de grootschalige belastingontduiking aan te pakken, zoals die met de Panamapapers aan het licht kwam.

In principe kunnen er op het niveau van de Unie wel doortastende maatregelen worden genomen, maar er is instemming nodig van alle lidstaten. En dat lukt niet: er zijn altijd wel een paar dwarsliggers.

Modderige midden

Het is in elk geval niet correct om te zeggen dat beslissingen in de Unie door niet-verkozen ambtenaren worden genomen. Uiteraard hebben ambtenaren een belangrijke rol bij het formuleren van de voorstellen, en later zullen ze er ook op toekijken of de wetten wel correct worden uitgevoerd.

Maar de echte beslissingen worden steeds op het politieke niveau genomen. Als het gaat om de grote lijnen of om het vastleggen van de prioriteiten, dan zijn het de staats- en regeringsleiders die in beeld komen. Zij vertegenwoordigen elk hun lidstaat, en ze werken bij consensus. Dat betekent dat iedereen zich ongeveer in de genomen beslissing zal herkennen.

Over concrete wetten wordt beslist door het rechtstreeks verkozen Europees Parlement en door de Raad van Ministers, waarin nationale ministers zitten die allemaal verantwoording verschuldigd zijn aan hun eigen nationale parlement. In de meeste gevallen kunnen zij beslissen bij meerderheid, maar in de praktijk zien we wel dat ook zij op zoek gaan naar de breedst mogelijke consensus. Europese politiek is dan ook altijd compromispolitiek. Iedereen doet water bij de wijn, om finaal te komen tot een beslissing met een zo groot mogelijk draagvlak.

Wat wél opvalt, is het volgende: in hun Europese vergaderingen gaan nationale ministers actief meewerken aan de zoektocht naar het ultieme compromis. Maar als ze weer in hun eigen hoofdstad zijn, gaan diezelfde ministers doen alsof zij niks met de beslissing te maken hebben.

Dan doen ze minachtend over de Europese compromismachine of ze benadrukken hoever hun eigen standpunt toch wel verwijderd ligt van wat ‘Brussel’ nu weer beslist heeft.

Ook in het Europees Parlement wordt gezocht naar steun onder centrum-links en centrum-rechts, en liefst betrekt men ook kleinere fracties bij de besluitvorming, zoals de liberalen, de groenen, de conservatieven en soms zelfs extreem-links.

Het gevolg daarvan is dat Europese beslissingen vaak in het modderige midden belanden. Niemand is er echt tégen, maar tegelijk gaan er ook zelden enthousiaste verdedigers zijn. Het is de prijs die betaald wordt voor de zoektocht naar het brede draagvlak. Maar wie gezamenlijk beslissingen wil nemen, moet ook aanvaarden dat er inspraak is van de meest uiteenlopende lidstaten en politieke strekkingen.

Een ander haast onvermijdelijk gevolg van deze Europese werkwijze is dat het dikwijls moeilijk is om snel en efficiënt te beslissen. Alleen al het consulteren van al die spelers, meningen en belangen, is een tijdrovende onderneming. In noodsituaties slaagt de Unie er wel eens in om heel kort op de bal te spelen, maar vaak duurt het vele maanden en soms jaren voor een ingewikkelde wetgeving helemaal is afgerond.

VRT NWS wil op vrtnws.be een bijdrage leveren aan het maatschappelijk debat over actuele thema’s. Omdat we het belangrijk vinden om verschillende stemmen en meningen te horen publiceren we regelmatig opinieteksten. Elke auteur schrijft in eigen naam of in die van zijn vereniging. Zij zijn verantwoordelijk voor de inhoud van de tekst. Wilt u graag zelf een opiniestuk publiceren, contacteer dan VRT NWS via moderator@vrt.be.

Meest gelezen