VRT

Het Deense integratiemodel: uitzonderlijk, maar niet uniek

Denemarken wil de migratie afremmen, vluchtelingen zoveel als mogelijk terugsturen en de migranten die er al zijn tot integratie dwingen met forsere controles en strafmaatregelen. Bepaalde wijken werden als "getto's" gebrandmerkt en in die buurten gelden strengere handhavingsnormen. Dat alles was te zien in het programma "Pano". Toch is dit niet de eerste poging om integratie op te leggen van hogerhand, en vermoedelijk ook niet de laatste. Al meer dan 30 jaar worstelen westerse immigratielanden en grootsteden met gelijkaardige uitdagingen - een langdurig verhaal van trial and error

analyse
Bert De Vroey
Bert De Vroey is buitenlandredacteur voor VRT NWS.

Herinnert u zich nog Nicolas Sarkozy, die in 2005 in de Parijse voorstad La Courneuve in zijn hoedanigheid van minister van Binnenlandse Zaken aankondigde dat hij de onrustige banlieues zou schoon spuiten met een Kärcher-hogedrukreiniger?

Dat was in een context van straatrellen en confrontaties tussen jongeren en politie. Het taalgebruik van Sarkozy was omstreden, maar stond symbool voor een verharding in het publieke discours in West-Europa over probleemwijken en immigratie. 

Later, tijdens zijn presidentiële campagne, beloofde Sarkozy niet alleen meer politie maar ook meer investeringen in de moeilijke voorsteden. Van toen af volgden de speciale actieplannen voor de banlieues elkaar snel op. In die mate dat de nieuwe president Emmanuel Macron, een beetje schamper, afstand nam van dat soort aanpak.

"Ik ga geen plan voor de stad of voor de banlieues aankondigen, een strategie die zo oud is als ik zelf", zei hij. Niettemin liet ook hij een rapport opstellen over de problemen van de voorsteden en zette hij daarna een reeks maatregelen op de rails.

AP

Vogelaarwijken

In 2007 werden ook in Nederland de probleemwijken geïdentificeerd. De sociaal-democratische minister Ella Vogelaar maakte een lijst op van 40 moeilijke buurten in 18 steden. Zelf had de minister het over "krachtwijken", maar ze werden al gauw de "Vogelaar-wijken" genoemd. Het ging om stadsdelen met hoge werkloosheidscijfers, veel schooluitval, overlast en criminaliteit.

Vogelaar hoopte daar verandering in te brengen door te investeren in sociale initiatieven, maar ook door het woningpark te laten vernieuwen. Sociale woningen in verval werden opgeknapt, maar her en der werden er ook te koop aangeboden. Op sommige plaatsen kwam er nieuwbouw bij. Twee gelijkenissen met de Deense aanpak springen in het oog: de focus op probleemwijken, en de strategie om via fysieke en structurele ingrepen (in het woningpark) de wijken nieuw leven in te blazen. 

Vogelaar-wijken waren stadsdelen met hoge werkloosheidscijfers, veel schooluitval, overlast en criminaliteit

Een eerste evaluatie van het plan-Vogelaar, in 2009, was positief over die structurele ingrepen. Die bleken de sociale mix in de wijken enigszins te verbeteren - net zoals Pano dat toonde in de Deense stad Aarhus. Een latere evaluatie in 2011 was al wat minder enthousiast. Een onderzoek van de Vrije Universiteit van vorig jaar concludeerde dan weer dat de kwaliteit van het woningpark weliswaar verbeterd was (en de prijzen waren gestegen), maar de sociale mix nog niet.

Dat alles illustreert hoe moeilijk het is om dat soort strategieën eenduidig te evalueren. Overigens had de regering-Rutte in 2012, na amper vier jaar, al een einde gemaakt aan de strategie van Vogelaar. 

VRT

Gentrification

Het streven naar een betere sociale mix in achterstandswijken werd en wordt trouwens in heel wat westerse grootsteden geprobeerd. Door het doelbewust inplanten van nieuwe bedrijven(centra) of duurdere lofts of door het afbreken van sociale woningblokken moet de samenstelling van de bevolking weer wat evenwichtiger worden.

Dat werkt dikwijls wel, maar altijd loert het risico om de hoek van gentrification: de huurprijzen stijgen en de armste bewoners worden de wijk uit gedreven. Dan kan het vroeg of laat leiden tot een verschuiving van de problemen. Na een tijdje zie je in een naburige wijk dezelfde kwalijke fenomenen opduiken die je in de voormalige probleembuurt aan het oplossen was.

Er zijn trouwens ook deskundigen die de zogenoemde "getto's" eerder als een troefkaart zien dan als een nadeel. De Canadese journalist Doug Saunders betoogde in zijn boek Arrival City dat die buurten migranten juist een springplank bieden: een netwerk van contacten, kansen op werk en onderlinge ondersteuning.

Dat zou een succesvol parcours versnellen en bevorderen. Misschien was die analyse beter van toepassing op Amerikaanse en derdewereldsteden dan op de Europese probleemwijken, maar het debat over de voor- en nadelen van etnisch homogene buurten is onder sociale wetenschappers nog niet beslecht.

VRT

Lik op stuk

Wat in de nieuwe Deense aanpak het sterkst in het oog springt, is de dubbele bestraffing van misdrijven die binnen bepaalde als problematisch benoemde achterstandswijken worden gepleegd. Zo zal een winkeldiefstal in de éne buurt per definitie zwaarder worden gesanctioneerd dan eenzelfde vergrijp in een aangrenzende wijk.

Die beleidslijn lijkt nieuw en uniek voor een westers democratisch land, en staat op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel. De vraag is of die benadering op termijn de toets van de grondwettelijkheid zal kunnen doorstaan.

De Denen zijn dus lang niet de enigen die bepaalde buurten strenger in de gaten houden dan andere, en bepaalde groepen stadsbewoners harder aanpakken

Toch is het niet zo uitzonderlijk dat westerse overheden kiezen voor een verschillend handhavingsbeleid, afhankelijk van het profiel van de buurt. In heel wat Amerikaanse en Europese steden is al geëxperimenteerd met nultolerantie en lik-op-stuk-beleid: het kleinste vergrijp of de geringste overlast wordt bestraft en gecorrigeerd  - doorgaans voor een beperkte periode.

Dat creëert weliswaar geen verschil in strafmaat, maar wel in de pakkans en de kans op bestraffing. Ook snelrechtprocedures die, al dan niet tijdelijk, voor welbepaalde groepen of wijken in het leven worden geroepen, kan je in die categorie plaatsen. Het gaat om variaties op hetzelfde thema: een snellere, efficiëntere en strengere repressie.

Zelfs het zachtere gezicht van het repressie-apparaat - denk aan de stadswachten, gemeenschapswachten of buurtregisseurs -  behandelt mensen en buurten niet op gelijke voet: in de betere villawijk zal je zelden een stadswacht zien patrouilleren. De Denen zijn dus lang niet de enigen die bepaalde buurten strenger in de gaten houden dan andere, en bepaalde groepen stadsbewoners harder aanpakken. Alleen lijken zij de grenzen op dit vlak nu nog verder te hebben opgerekt.

VRT

Zachte en onzachte dwang

De nieuwe Deense aanpak voert ook de druk tot integratie op. Opvallend is de verplichting voor jonge ouders die in de aangewezen wijken wonen, om hun kinderen vanaf hun eerste verjaardag naar de kinderopvang te sturen. Dat moet de taalontwikkeling (in het Deens wel te verstaan) en de integratie bevorderen.

Ouders die dat niet doen, moeten inleveren op kinderbijslag. Eenzelfde sanctie dreigt voor wie zijn schoolgaande kinderen niet in het gareel kan houden. Als kinderen meer dan 15 procent van de klastijd spijbelen, ook dan schieten de ouders er een stukje kindergeld bij in. 

Doorgaans wordt de financiële stok achter de deur gebruikt om de inburgering van volwassen nieuwkomers af te dwingen

Ook dit is een verregaande maatregel. En toch: als principe is het niet nieuw. Doorgaans wordt de financiële stok achter de deur gebruikt om de inburgering van volwassen nieuwkomers af te dwingen. In Duitsland bijvoorbeeld werd in 2016 een integratiewet goedgekeurd voor asielzoekers, die hen verplichtte Duits taalonderwijs en integratieklassen te volgen. Doen ze dat niet, kunnen ze een deel van hun sociale uitkeringen verliezen.

In Nederland gelden gelijkaardige regels. Bij ons werden administratieve boetes ingevoerd, maar bleven de uitkeringen vooralsnog gevrijwaard. Maar in de startnota voor de Vlaamse regeringsonderhandelingen zaten voorstellen om de inburgeringstrajecten te versterken met een resultaatsverbintenis: de leerlingen zouden dan een examen moeten afleggen én slagen. Zoniet zou hun verblijfsrecht in het gedrang kunnen komen.  

Raken aan de kinderbijslag omdat ouders hun kinderen niet naar de kinderopvang sturen, is uiteraard nog een stap verder. Je moet het in zijn Deense context zien, waar kinderopvang vanaf heel jonge leeftijd traditie en wijd verbreid is. Belangrijker nog: het is gratis. In een Vlaamse context, waar de opvangplaatsen schaars en duur zijn, lijkt een dergelijke verplichting op straffe van financiële sancties moeilijk denkbaar.   

VRT

Maakbare samenleving en sociaal-democratie

In feite getuigt het Deense beleid van een extreem geloof in de maakbaarheid van integratie en van de samenleving. Wat dat betreft spoort het beleid met de Scandinavische sociaaldemocratische traditie van een sterke overheid met een erg planmatige aanpak.

De overheid zet regels en contouren uit, ze investeert in sociale programma's en ruimtelijke ordening, maar tegelijk verwacht ze van de burgers niets minder dan verantwoordelijk gedrag en burgerzin. Het is altijd een mix van ondersteuning en repressie, van rechten en plichten, van voor-wat-hoort-wat. Die sturende rol van de staat, in combinatie met burgerzin, is in de Scandinavische landen sterker verankerd dan in veel andere landen van Europa.  

AP

Niettemin zijn de Denen (of Scandinaven) niet de enigen die, juist vanuit een sociaaldemocratische of socialistische traditie, de plichten die verbonden zijn met integratie sterk in de verf zetten. De Nederlandse migratie-expert Leo Lucassen wees er in zijn boek Vijf eeuwen migratie op dat het in de vroege jaren 1980 juist de sociaaldemocraten van de Partij van de Arbeid waren (en hun vrienden in de vakbonden) die het meest kritisch waren voor immigratie en de hoogste eisen stelden wat betreft culturele integratie.

Die partijlijn evolueerde, maar ook later waren er in Nederland op links geregeld stemmen te horen (zoals Bram Peper) die waarschuwden voor cultuurverschillen en parallelle samenlevingen. En niet eens zo lang geleden pleitte de Antwerpse sociaaldemocratische burgemeester Patrick Janssens voor "een nieuw sociaal contract" in een boek met de duidelijke titel "Voor wat hoort wat". De links geïnspireerde nadruk op sociale cohesie en het daarbij horende plichtendiscours is geen Scandinavisch exclusief, en het is ook geen nieuwe trend.

Stigmatisering

Wat veel waarnemers, ondanks de parallellen met andere landen, doet huiveren voor het Deense integratieprogramma, is de onverbloemde keuze om sommige wijken "apart" te zetten en een "aparte" behandeling te geven. Dat gebeurt enerzijds omdat de sociale problemen in die wijken van een andere dimensie zijn en een kordatere aanpak behoeven - als een inhaalbeweging of een noodzakelijke correctie.

Of vergelijk het met een internaat en een heropvoedingsinstelling voor jonge delinquenten: hetzelfde vergrijp zal in de instelling allicht zwaarder worden bestraft dan in het internaat.

VRT

In Denemarken komt daar nochtans iets boven op: het streven om de on-Deensheid van die wijken terug te dringen, om ze Deenser te maken. Dat de Deense overheid het land intussen te on-Deens vindt, blijkt ook uit het besluit om vluchtelingen terug te sturen naar hun land van herkomst, en om de vluchtelingenstatus uitsluitend nog op tijdelijke basis toe te kennen. Ook met die trend staat Denemarken niet alleen, het is een evolutie die zich overal in Europa laat voelen.

Sociale wetenschappers waarschuwen daarom vaak voor dit soort benadering. Professor Ilke Adam van de VUB ziet er een vorm van stigmatisering in, die volgens haar juist contraproductief zal werken. Door de bewoners van bepaalde wijken van meet af aan, en zonder onderscheid, te laten horen (en voelen) dat er iets fout zit met de cultuur in hun wijk, zullen ze zich eerder minder dan meer tot de Deense samenleving aangetrokken voelen.  

VRT

Ploeteren en proberen

Het nieuwe en forse Deense integratiebeleid verzet onmiskenbaar bakens en tast hier en daar de grenzen af van Europese wetgeving en principes inzake non-discriminatie of het asielbeleid. Ongetwijfeld zal het Deense model school maken, en zullen andere landen in Kopenhagen ideeën oppikken en inspiratie opdoen. 

Dat neemt niet weg dat de Denen sporen volgen die ook elders al zijn uitgetest, met of zonder succes. En hoe men het ook vanuit een ethisch perspectief mag bekijken, de efficiëntie ervan in termen van integratie zal zo goed als zeker beneden de verwachtingen en doelstellingen blijven. Immigratie en integratie kan je nooit 100 procent sturen, laat staan dat je "het probleem" immigratie zou kunnen "oplossen". Je kan het hooguit proberen te beheren en in goede banen leiden. En dat gaat altijd weer met vallen en opstaan. 

West-Europa worstelt al meer dan 50 jaar met migratie uit niet-Europese landen. Al meer dan een eeuw komen er groepen migranten aanzetten van binnen Europa. In de VS hebben ze op dat vlak al tenminste 200 jaar ervaring. Discussies over integratie, taal- en cultuurverschillen, aparte scholen of vreemde godsdiensten zijn daar letterlijk zo oud als de straat. Het zal altijd een moeizaam ploeteren blijven, een trial and error met prettige en onprettige kanten. Het Deense model zal dat niet in één keer kunnen omgooien.