"Not one inch": heeft het Westen belofte uit 1990 aan Rusland over de uitbreiding van de NAVO niet nageleefd?

Begin 1990 is het stof van de val van de Berlijnse Muur en het oprollen van het IJzeren Gordijn nog lang niet neergedwarreld. Op enkele maanden tijd hebben de landen in Midden- en Oost-Europa die onder controle stonden van de Sovjet-Unie, zich losgerukt via een reeks straatprotesten. Duitsland denkt al aan de volgende stap: een hereniging. En bondskanselier Helmut Kohl wil snel gaan om het momentum niet te verliezen. Maar hij heeft instemming nodig van Moskou, dat nog altijd troepen heeft in Oost-Duitsland. 

IN BEELD: Helmut Kohl reist naar Moskou om een hereniging van Duitsland te bepleiten begin 1990:

Er ontwikkelt zich een intense pendeldiplomatie in de beginweken van 1990. De Duitse minister van Buitenlandse Zaken Hans-Dietrich Genscher komt op 31 januari in de Beierse plaats Tutzing met een formule: Het eengemaakte Duitsland zou wel lid kunnen worden van de NAVO, maar de alliantie zou niet verder naar het oosten uitbreiden. 

James Baker, de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, gaat ermee naar Moskou en legt aan Sovjetleider Michail Gorbatsjov in zijn eigen bewoordingen de Tutzingformule voor: De NAVO zou "not one inch" naar het oosten uitbreiden ("zelfs niet 1 inch" = 2,54 centimeter).

Het is die uitspraak die nu voortdurend door Moskou en president Poetin wordt aangehaald om te bewijzen dat er beloftes zijn gemaakt aan Rusland die het Westen niet heeft gehouden. Het was overigens niet alleen Baker die dergelijke uitspraken deed. Uit in 2017 gepubliceerde documenten blijkt dat ook een hele reeks andere leiders dat hebben gedaan in die woelige maanden van begin 1990.

De pogingen van westerse leiders om Gorbatsjov te overtuigen, hebben overigens succes. Want een dag na Baker gaat bondskanselier Kohl naar Moskou en krijgt van Gorbatsjov de belofte dat de Sovjet-Unie zich niet zal verzetten tegen de Duitse hereniging. Hij schrijft in zijn memoires dat hij de hele nacht in Moskou rondwandelde, zo overdonderd was hij door het belang van de toezegging. Later zal Moskou er ook mee instemmen dat het verenigde Duitsland lid mag worden van de NAVO. Kohl doet wel een belangrijke concessie: in de DDR komen geen niet-Duitse NAVO-soldaten.

Rusland zegt ja, het Westen zegt neen. Maar het is iets complexer. Het was duidelijk dat het Westen ook al begin 1990 bezig was met de nieuwe veiligheidsarchitectuur in Europa na de val van Muur. Maar de gesprekken liepen toen met de Sovjet-Unie, verzwakt door economische achteruitgang en interne verdeeldheid. Zijn leider Gorbatsjov zocht westerse financiële steun om overeind te blijven. 

En de gesprekken gingen over de Duitse hereniging, niet over NAVO-uitbreiding. Toen de Duitse hereniging werd vastgelegd in het 4+2-verdrag (de twee Duitslanden + de geallieerden, dus ook de Sovjet-Unie) werd de NAVO overigens zelfs helemaal niet vermeld. Gorbatsjov had geen schriftelijke garantie afgedwongen. Alles wat overbleef, was een mondelinge belofte tijdens confidentiële gesprekken. Volgens Gorbatsjov ging die belofte overigens niet over NAVO-uitbreiding maar over Duitsland. In een interview in 2014 zei hij dat het altijd ging over de stationering van NAVO-militairen in de voormalige DDR, niets meer en niets minder.

En toen de Sovjet-Unie zelf verdween eind 1991 veranderde de situatie in Midden- en Oost-Europa. Niemand kon toen voorspellen wat die ontmanteling zou opleveren. Zouden er overal conflicten uitbreken? Gaan die overslaan naar andere landen? De buurlanden voelden zich plots minder veilig en begonnen ernstig na te denken over NAVO-lidmaatschap, wat zij hun brandpolis noemden: beter een te hebben als het toch misloopt, maar het is niet omdat je die afsluit dat je denkt dat je buur je huis in brand gaat steken…

In 1993 slaagde de Poolse president Lech Walesa erin om groen licht te krijgen van de Russische president Boris Jeltsin voor het NAVO-lidmaatschap. Er kwam veel drank bij kijken, maar ook toen hij weer nuchter was, had Jeltsin er geen problemen mee om in een gezamenlijke verklaring te zeggen dat Rusland "begrip" had voor de Poolse NAVO-aspiraties. Het was een verklaring waar zijn entourage niet gelukkig mee was, en waar president Poetin vermoedelijk liever niet aan herinnerd wil worden, maar Jeltsin was op dat moment wel de wettige president van zijn land. En ook toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Andrej Kozirev maakte op een gezamenlijke persconferentie met zijn Poolse collega duidelijk dat Rusland geen bezwaar had tegen NAVO-lidmaatschap van Polen: "Het is aan de Polen en de NAVO om dat te beslissen."

IN BEELD: Pools president Lech Walesa krijgt groen licht van Rusland om lid te worden van de NAVO in 1993:

Ook in het basisakkoord van 1997 tussen de NAVO en Rusland erkent Moskou dat landen het recht hebben om te kiezen hoe ze hun eigen veiligheid het best kunnen garanderen, lees: of ze willen toetreden tot een bondgenootschap. Dat samenwerkingsakkoord van 1997 is overigens nu voor Moskou het punt waar de NAVO naar moet terugkeren. In het ontwerpakkoord dat Moskou aan de NAVO heeft gegeven, staat letterlijk: "Alle landen die lid waren van de NAVO op 27 mei 1997 zullen geen militairen of materieel ontplooien op het grondgebied van andere landen in Europa…"

Maar de NAVO ondertekende niet alleen een samenwerkingsakkoord met Rusland in 1997. Datzelfde jaar werd op de top in Madrid beslist dat Hongarije, Tsjechië en Polen lid konden worden van het bondgenootschap. Twee jaar later werden ze effectief lid.

In 2004 volgde een nieuwe grote uitbreidingsgolf met de drie Baltische republieken, Slovakije, Slovenië, Roemenië en Bulgarije. Toen de beslissing daarvoor werd genomen op de top van Praag in 2002, leverde vooral de toevoeging van Estland, Letland en Litouwen veel Russische kritiek op. Die drie landen waren geen ex-Warschaupact landen, maar ex-Sovjetstaten. 

(De Verenigde Staten en Canada staan niet op de kaart.)

Toch waren op dat moment de verhoudingen nog niet echt verzuurd, en ook de uitbreidingsbeslissingen van 1997 en 2002 leidden niet tot een crisis. De NAVO en Rusland hadden op een top in Rome in 2002 (waar Poetin aanwezig was) nog de NAVO-Rusland-Raad opgericht. 

IN BEELD: President George W. Bush op bezoek bij Vladimir Poetin om hem te overtuigen dat een uitbreiding van de NAVO niet tégen Rusland is gericht:

In de nasleep van de aanslagen van 9/11 dachten zowel het Westen als Rusland dat een periode van nauwe samenwerking was aangebroken. De verzuring zou echter snel beginnen, met als kantelpunt de Oranjerevolutie in 2004 in Oekraïne waar Poetin in het zand beet. Hij zag het als een aanval op rechtstreekse Russische belangen waarbij het Westen democratie in zijn ogen inzette als een wapen. 

Tijdens de nu al drie decennia dat ik de NAVO volg en ook de uitbreidingen, heeft het me altijd verbaasd dat bij de beoordeling van geen enkele kandidaat-lidstaat de vraag werd gesteld of de potentiële nieuwe lidstaat paste in het strategische belang van de NAVO. Bij de criteria werd heel erg ingezoomd op evidente zaken: Is de nieuwe lidstaat een rechtstaat/democratie? Is de krijgsmacht volledig onder politieke controle? Heeft die krijgsmacht zich voldoende ingeschakeld in de NAVO-normen?

Maar de impact op de Europese veiligheidsstructuur en de strategische belangen van de alliantie werd nauwelijks onderzocht.

Om een voorbeeld te geven: Na de crisis in Oekraïne in 2014 en de annexatie van de Krim deed de Rand Cooperation een reeks "war games" over de verdediging van de Baltische landen. In die virtuele oorlogjes deden de Russische strijdkrachten er maximum 60 uur over om de Estse en de Letse hoofdstad volledig te veroveren. Er waren dus in 2002 ten minste twee lidstaten toegelaten waarvoor de NAVO meer dan tien jaar later de garantie van de collectieve defensie van artikel 5 niet kon garanderen. 

In de hele discussie over de veiligheid in Europa leek het ook vaak dat de Russische bezwaren nooit echt ter harte werden genomen. Zeker in de jaren 90 was Rusland zwak en kon men die bezwaren makkelijk negeren. Maar iedereen die het land volgde, wist dat het niet zo zou blijven. Want die zwakte had vooral veel te maken met de moeizame opdoeking van de Sovjeterfenis en de interne strijd die daarover ontstond, niet met een interne zwakte van Rusland. Het blijft het grootste land op aarde met enorme mogelijkheden.

Er was nog een ander probleem: vooral in Washington begreep men niet goed waarom Rusland zich zoveel zorgen maakte. De NAVO is defensief, dus moest Moskou geen angst hebben voor NAVO-militairen die richting de Russische hoofdstad zouden marcheren. Dat verklaart ook de beslissing van de NAVO-top in Boekarest in 2008 om Oekraïne en Georgië het lidmaatschap te beloven. De Amerikaanse president drukte dat door, ondanks hevig verzet van Frankrijk en Duitsland, die meer begrip hadden voor de Russische bezwaren. Voor president Poetin werd toen een rode lijn overschreden. Hij maakte meteen duidelijk dat Rusland dat nooit zou aanvaarden.

Of Moskou zich nu al of niet terecht zorgen maakt over de NAVO is een apart debat, maar de realiteit is wel dat de alliantie in het Kremlin op nummer 1 staat op de lijst van mogelijke vijanden. Zolang Rusland zwak was, speelde dat niet zo'n rol. Maar dat veranderde met de komst van Poetin.

IN BEELD: In 2008 maakt Vladimir Poetin heel duidelijk dat hij de uitbreiding van de NAVO niet ziet zitten:

Poetin maakte van bij zijn aantreden duidelijk dat hij één grote prioriteit had: Rusland moest in de wereldpolitiek weer zijn terechte plaats krijgen. "We mogen nooit aanvaarden dat onze opinie wordt genegeerd", zei hij in zijn speech tot de Doema als kandidaat-premier in augustus 1999. Om die plaats weer te krijgen, moest er interne stabiliteit komen. 

Rusland klom economisch snel uit het slop en kende gigantische groeicijfers tijdens de eerste twee ambtstermijnen van Poetin. Met zijn uitgestoken hand naar Bush na de aanslagen van 9/11 hoopte hij dat het zou leiden tot respect voor Rusland. Maar Bush toonde zich in zijn ogen weinig respectvol. En de veer brak door de Oranjerevolutie in Oekraïne in 2004.

Rusland lanceerde in 2008 een grondige bijsturing van de strijdkrachten. In augustus hadden die strijdkrachten tijdens de kortstondige oorlog in Georgië nog getoond dat ze helemaal niet mee waren met moderne oorlogsvoering. De logge top moest eraan geloven. Officieren maakten een derde uit van het totaal, nu is dat met meer dan de helft verminderd. 

Het leger kreeg ook nieuw materieel en het strijdtoneel in Syrië gaf de militairen de mogelijkheid gevechtservaring op te doen. Ik was zelf erg verbaasd over hun mogelijkheden tijdens een trip met het Russische leger naar Palmyra in 2016. Ik maakte me zorgen over de terugreis omdat de zon was ondergegaan. Op de heenvlucht hadden onze helikopters lange tijd maar enkele meters boven de grond gevlogen om zo min mogelijk kwetsbaar te zijn. Maar zelfs zonder daglicht vlogen de Russische piloten ons op dezelfde wijze terug naar hun basis aan de Middellandse Zee.

IN BEELD: Met de hulp van Russische luchtsteun kwam de historische site van Palmyra opnieuw in handen van het Syrische leger in 2016: 

Rusland gebruikt nu de uitbreiding van de NAVO als een speerpunt in een poging de dominantie van het Westen terug te dringen. De eisen van Moskou komen er grofweg op neer: Oekraïne niet in de NAVO, de NAVO niet in Oekraïne, en NAVO-militairen en installaties uit de nieuwe lidstaten in Midden- en Oost-Europa. President Poetin gaf als argument tegen NAVO-lidmaatschap van Oekraïne dat NAVO-raketten zo dicht bij Moskou zouden komen dat die tussen 5 tot 10 minuten kunnen inslaan. Rusland ziet Oekraïne als een noodzakelijke bufferstaat voor zijn eigen veiligheid.

NAVO-lidmaatschap van Oekraïne is niet aan de orde, niet op korte, zelfs niet op middellange termijn, vooral omdat het land twee onopgeloste conflicten op zijn grondgebied heeft. De NAVO zou daarmee het conflict over de Krim bijvoorbeeld in de alliantie halen en een rechtstreekse confrontatie met Rusland daarover riskeren. Maar de belofte van 2008 is nu eenmaal gemaakt en plaatst het Westen nu in een lastig parket.

Terugkomen op die belofte zou betekenen dat Rusland een vetorecht zou hebben op nieuwe NAVO-leden. Het Westen heeft ook altijd beklemtoond dat ieder land een vrije keuze voor een bondgenootschap moet kunnen maken, omdat die keuze heel bepalend is voor het buitenlands beleid van het land.

Rusland en het Westen staan nu voor moeilijke keuzes. De situatie is zo geëscaleerd dat een terugkeer naar "business as usual" onmogelijk lijkt. Momenteel zijn dovemansgesprekken bezig en voorlopig ziet niemand nog een begin van een mogelijke oplossing.

Het Westen zal moeten beslissen of deze principes zo heilig zijn dat ze een conflict met Rusland waard zijn, wat ook de gevolgen zijn. Het kan aan de andere kant proberen een akkoord te sluiten met Rusland, maar dat zal pijnlijke toegevingen vragen. Het gaat om fundamentele keuzes en je zou verwachten dat dit alles intussen een hevig politiek debat zou veroorzaken in België, de EU, de NAVO, maar dat debat blijft voorlopig achterwege. 

Ook Rusland staat voor moeilijke keuzes. President Poetin heeft zich klemgezet met zijn retoriek over de NAVO-dreiging. Hij kan niet zomaar een stap achteruitzetten. Hij beseft dat Rusland een confrontatie met een verenigd Westen niet aankan. De NAVO-landen hebben een bevolking van bijna 1 miljard tegen 145 miljoen in Rusland, het is de verhouding van België tegenover Frankrijk. En het Westen is ook economisch nog altijd veel sterker. De Russische economie is zelfs nog kleiner dan die van Italië. 

Rusland beschikt wel over instrumenten om vooral Europa pijn te doen. Het heeft bijvoorbeeld een grote cybercapaciteit en heeft ook geleerd om onder de radar te werken. Of Poetin zal beslissen om de gaskraan dicht te draaien, is minder zeker omdat ook Rusland dat uiteindelijk pijn zal doen. Maar hoe dan ook zouden de Europeanen de gevolgen daarvan veel sneller voelen dan de Russen, zeker omdat Rusland over redelijk wat financiële reserves beschikt.

Het eindspel dat zich nu afspeelt, gaat wel bepalen hoe de relaties op het Europese continent er zullen uitzien in de komende jaren. Wat de afloop zal zijn, is op dit moment evenwel nog niet te voorspellen.