Ook al staan nagenoeg alle Russische tegoeden geblokkeerd bij Euroclear in België, toch kan België een beslissing over de tegoeden niet blokkeren. Hoe komt dat?
Waarom België geen veto heeft over het gebruik van de Russische tegoeden
De ontsteltenis in België was groot toen de Europese Commissie de wetsvoorstellen bekendmaakte om de Russische tegoeden aan Oekraïne te lenen. "We staan met de rug tegen de muur", zei minister van Buitenlandse Zaken Prévot.
Niet alles moet unaniem in Europa
Moeten niet alle beslissingen van de Europese Unie door alle 27 lidstaten worden goedgekeurd? Heeft elk land niet steeds het recht om te gaan dwarsliggen en zijn 'vetorecht' te gebruiken? Nee, dat is een hardnekkig misverstand. Voor de meeste Europese wetten is er geen unanimiteit nodig van de 27 lidstaten.
Meestal volstaat een 'gekwalificeerde meerderheid': 55 procent van de lidstaten (15 van de 27) die samen 65 procent van de bevolking vertegenwoordigen. Als die een wetsvoorstel goedkeuren, wordt het een wet.
In die gevallen mag het Europees Parlement meestal meebeslissen. In het parlement volstaat een meerderheid van de uitgebrachte stemmen. Veruit de meeste Europese wetten komen op die manier tot stand. Van dopjes die moeten vasthangen aan flessen, tot het verbod op benzine- en dieselwagens.
Wanneer is er dan wel unanimiteit nodig?
Voor heel gevoelige materies is er wel unanimiteit nodig, bijvoorbeeld bij buitenlands beleid, sancties tegen Rusland of Israël, alles wat met fiscaliteit te maken heeft, hoeveel geld de landen aan de Europese Unie geven als bijdrage, grote delen van het gezondheidsbeleid, onderwijs..
Allemaal zaken waarvan lidstaten vinden dat die zo belangrijk zijn, dat ze daarover niet in de minderheid kunnen worden gesteld. Zodat ze baas blijven over hun soevereiniteit.
Wie bepaalt er of er unanimiteit nodig is of niet?
Wat moet unaniem, wat kan bij meerderheid? Dat staat allemaal in het Europees verdrag over de werking van de Europese Unie. Als de Europese Unie een wet maakt, staat er altijd bij op welk artikel van het verdrag die wet gebaseerd is.
Wanneer de Europese Commissie dus een wetsvoorstel maakt, moet ze in het voorstel altijd aangeven welk verdragsartikel de juridische basis vormt. Ze moet ook motiveren waarom ze voor dat artikel kiest. Het Europees Hof van Justitie kan een wet die op het verkeerde verdragsartikel gebaseerd is, vernietigen.
De vondst van de Europese Commissie: artikel 122
De Europese Commissie wil in 2026 en 2027 90 miljard euro (cash geld, afkomstig van geblokkeerde Russische tegoeden) aan Oekraïne lenen. Dit is de zogenaamde "Reparations Loan". Het geld moet dienen om Oekraïne te behoeden voor bankroet, en moet ervoor zorgen dat het geld genoeg heeft om zich te kunnen blijven verdedigen tegen Rusland.
Voor deze Reparations Loan heeft de Europese Commissie 5 wetsvoorstellen gemaakt. Voor 4 teksten volstaat een gekwalificeerde meerderheid, slechts voor 1 tekst is de unanieme goedkeuring nodig van alle landen.
Voor het belangrijkste wetsvoorstel baseert de Europese Commissie zich op artikel 122 (eerste paragraaf) van het Europees verdrag. Als de economische stabiliteit bedreigd wordt, kunnen er via dit artikel noodwetten gemaakt worden zonder unanimiteit. Een gekwalificeerde meerderheid van landen kan beslissen, België heeft geen vetorecht, het Europees Parlement heeft geen inspraak.
"Russisch geld naar Oekraïne beschermt de Europese economie"
Volgens de Commissie lijdt de Europese economie nu al onder de oorlog in Oekraïne. Daarenboven leiden hybride aanvallen op Europa (cyberaanvallen, drones boven luchthavens, enzovoort) ook tot economische schade.
De enige manier om te vermijden dat dit erger wordt, schrijft de Commissie in het wetsvoorstel, is een noodmaatregel die ervoor zorgt dat de geblokkeerde Russische tegoeden niet naar Rusland gaan. Want dat zou Rusland militair sterker maken, en dus de Europese economie nog meer treffen. Als Oekraïne ze echter kan gebruiken, helpt dat niet alleen Oekraïne, maar ook de Europese landen, aldus het wetsvoorstel.
Helemaal op het einde van de tekst staat dat Rusland de tegoeden pas kan terugkrijgen wanneer de bedreiging voor de Europese economie weg is, en Rusland Oekraïne vergoedt voor de aangerichte schade via herstelbetalingen.
Voornaamste bedoeling: Hongaars veto omzeilen
De keuze voor artikel 122 (paragraaf 1) is opmerkelijk. De Russische tegoeden werden immers voor het eerst geblokkeerd via een wet van 28 februari 2022. Het ging om een sanctie tegen Rusland, wegens de invasie in Oekraïne. Sancties maken deel uit van het Europese buitenlandbeleid. De 27 landen moeten er unaniem mee instemmen. En nu is het plots geen sanctie meer, maar een maatregel om de Europese economie te beschermen.
Waarom? Omdat sancties om de 6 maanden verlengd moeten worden, unaniem. Tot nu toe stemde Hongarije altijd mee voor een verlenging. Maar wie zegt dat de Hongaren dat de volgende keer, in januari, opnieuw zullen doen? Hongarije steunt Oekraïne niet.
De Hongaarse premier Viktor Orban kan zich volledig vinden in het (voor Oekraïne erg nadelige) vredesplan van Trump. Hij ging vorige week opnieuw op bezoek bij de Russische president Poetin. Als hij Europa en Oekraïne wil dwarsbomen, keurt hij de verlenging van de sancties niet goed, en gaat het Russische geld bij Euroclear onmiddellijk richting Moskou.
Door artikel 122 te gebruiken, probeert de Europese Commissie Hongarije nu buitenspel te zetten. De tegoeden blijven voor onbepaalde tijd geblokkeerd, Hongarije kan dat niet dwarsbomen, want de beslissing wordt bij meerderheid genomen.
Maar nu staat ook België buitenspel
In zekere zin komt dit Euroclear en België goed uit. De kans (die er anders elke 6 maanden was door een mogelijk Hongaars veto) dat Euroclear en België plots tientallen miljarden aan Rusland zouden moeten terugbetalen, is fors verminderd.
Anderzijds kan België de constructie as such niet op zijn eentje tegenhouden. Het enige wetsvoorstel waarvoor unanimiteit nodig is, is er een dat België moet beschermen tegen Russische rechtszaken. De lening zelf, het geblokkeerd houden van de tegoeden, het overhevelen van het geld van Euroclear naar de Europese Unie: het kan allemaal tegen de zin van België worden goedgekeurd.
Minister Prévot over Euroclear: "Belangrijk om 'neen' te stemmen, om later aan Russen te kunnen zeggen dat we wisten dat dit slechte oplossing was"
België kan teksten proberen bij te sturen
De vraag is of het zover gaat komen. Misschien kan België de teksten nog zodanig laten bijsturen, dat het er uiteindelijk toch mee instemt? In de teksten staan al enkele garanties voor België en Euroclear. Zo is België 16,5 jaar lang beschermd tegen Russische schadeclaims op basis van het bilateraal verdrag tussen België en de Sovjet-Unie uit 1989.
De Belgen zullen ongetwijfeld proberen om de anderen ervan te overtuigen om nog meer garanties in te bouwen. De Fransen zullen wellicht weer proberen om hun commerciële banken (waar ook 18 miljard euro Russische tegoeden geblokkeerd zou staan) uit de teksten te krijgen. Terwijl België net wil dat álle Russische tegoeden in de EU (en liefst ook in de rest van de G7) mee in het bad getrokken worden. Diplomaten en ambtenaren zijn er achter de schermen druk mee bezig.
Premier Bart De Wever vorige week: "Ik moet just niks"
Doordrukken tegen België in zou onverstandig zijn
En stel dat België ontevreden blijft, en zich principieel blijft kanten tegen het voorstel? Premier De Wever noemde het voorstel immers "fundamenteel fout" in zijn brief aan Ursula von der Leyen. Het zou politiek en diplomatiek niet verstandig zijn indien de andere landen het dan toch zouden doordrukken, tegen de wil van België (meerderheid én oppositie) in.
Premier De Wever over zijn brief aan Von der Leyen: "Als je dit wil doen, kom je naar Brussel met garanties"
België zou het spel hard kunnen spelen. In dit dossier heeft België dan wel geen vetorecht. Maar België zou wel dwars kunnen gaan liggen in andere dossiers waar het wél een vetorecht heeft. Zo blokkeerde Slovakije lange tijd het negentiende sanctiepakket tegen Rusland, om toegevingen te verkrijgen in een ander dossier waarin het geen vetorecht had.
Zulke koppelingen worden vaak gemaakt. Alleen is er nu erg weinig tijd voor deze tactiek. Op de Europese top van 18 december zou er immers een princiepsbeslissing moeten vallen, daar heeft ook premier De Wever mee ingestemd. Dan moet duidelijk zijn hoe de Europese Unie Oekraïne de komende 2 jaar gaat financieren. Het Internationaal Muntfonds verwacht een duidelijk signaal, anders dreigt het bankroet van Oekraïne. Begin april is de schatkist van Oekraïne leeg.
Komt er nog andere oplossing voor Oekraïne uit de bus?
De Belgische regering wil de Russische tegoeden liever onaangeroerd laten. Ze zag meer heil in gemeenschappelijke Europese leningen om Oekraïne te financieren. Ook Europees Commissievoorzitter Ursula von der Leyen had deze optie gepresenteerd vorige week.
Het was een schijnbeweging. Ze wist heel goed dat Hongarije dit voorstel meteen zou afschieten, en dat alleen de Reparations Loan met de Russische tegoeden zou overblijven. (Voor gemeenschappelijke leningen moet de Europese meerjarenbegroting gewijzigd worden, en daarvoor is wel unanimiteit nodig...)
Zijn er nog alternatieven? De constructie die de Europese Commissie heeft bedacht, met de Russische tegoeden, is juridisch immers betwistbaar. De keuze voor artikel 122 als rechtsbasis doet de wenkbrauwen fronsen. Wie weet stapt een land (Hongarije bijvoorbeeld) naar het Hof van Justitie om dit aan te vechten. Het Europees Parlement deed dat trouwens in augustus al (tegen een andere wet). Is er nog wel voldoende tijd om alles afgerond te krijgen?
En hoe gaat de rest van de wereld reageren? Volgens het persagentschap Bloomberg lobbyt de Amerikaanse regering bij Europese landen tegen de lening met de Russische tegoeden. Want ook Trump heeft zijn oog laten vallen op de tegoeden.
De Europese Unie heeft de neiging om niet graag grote risico’s te nemen op het geopolitieke toneel. Ik acht het daarom niet helemaal uitgesloten dat er uiteindelijk toch nog een andere oplossing uit de bus komt.
